El régimen de Participación Público Privada (PPP) es una alternativa a los sistemas clásicos de contratación de obra pública. Busca armonizar y sumar las ventajas que genera la participación del sector público y el sector privado en la realización de proyectos de infraestructura. Los PPP pueden presentar desventajas en relación a la obra pública tradicional. Por ejemplo: elevados costos financieros que no son compensados por las ganancias de eficiencia; errores en la elección de los proyectos y en la distribución de riesgos; renegociaciones recurrentes y fallas en la confección de los contratos que deriven en sobrecostos. El autor de esta investigación, Alejandro Einstoss Tinto, detalla la experiencia que empieza a llevarse adelante en Argentina, señala sus riesgos y particularidades y expone datos sobre el caso del Reino Unido, el país con mayor trayectoria en este modelo que, según datos de la Comisión del Tesoro – HM Treasury UK government – ha desarrollado obra pública mediante PPP por un valor de USD 70.600 millones.
El déficit de inversión en infraestructura en Argentina es de tal magnitud, y es tan importante la necesidad de capital, tecnología, gestión y recursos para satisfacer ese déficit, que ni el sector público ni el sector privado pueden, por sí solos, dar una respuesta adecuada. Es razonable pensar que son necesarias nuevas formas de asociación entre ambos sectores para potenciar lo mejor de cada uno de ellos y materializar la inversión en infraestructura que mejorará la calidad de vida de los argentinos.
Bajo el modelo PPP, parte de los servicios u obras tradicionalmente de responsabilidad del sector público son ejecutados por el sector privado mediante un contrato en el que están claramente delineados los objetivos compartidos para el abastecimiento del servicio u obra en cuestión, y las obligaciones y riesgos asumidos por cada parte.
En el concepto clásico de PPP, la posibilidad de unificar y alinear los intereses de quien diseña, construye y opera la obra, genera beneficios por eficiencia cuantificables en relación a la obra pública tradicional.
La mayor ventaja para el sector público es que las obras son financiadas por el sector privado. Esta infraestructura la paga el Estado en el tiempo mediante el canon periódico por el servicio provisto por el privado. Esto permite diferir en el tiempo el impacto presupuestario del precio de la obra y favorece la solidaridad intergeneracional en su financiación.
El Reino Unido es uno de los países donde la obra pública mediante el mecanismo PPP ha tenido mayor desarrollo en todos los ámbitos, incluyendo sanidad, educación y hasta el sector militar.
Sin embargo, y luego de más de dos décadas de experiencia detecta una serie de problemas y riesgos entre los cuales se incluyen:
- Las ganancias por eficiencia derivadas de la participación de privados no compensan los mayores costos afrontados por el gobierno. Es decir, en general los proyectos PPP han costado más que si hubieran sido financiados mediante obra pública tradicional. No se verifica una buena relación calidad – precio.
- Las garantías de rentabilidad de los contratos en algunos casos han sido excesivas, derivando en beneficios extraordinarios a costa de presupuestos públicos futuros o de tarifas que pagan los usuarios.
- Se verifica la pérdida de capacidad estatal de diseñar, construir, financiar y gestionar infraestructura.
- Erosiona la rendición la de cuentas públicas.
El caso argentino
El nuevo régimen de PPP sancionado a partir de la Ley 27.328 y su decreto reglamentario 118/2017, implica un cambio de paradigma en relación a la contratación pública, al excluirse o limitarse significativamente las prerrogativas de derecho público de la Administración (entre otras, el poder de modificar unilateralmente el contrato, la rescisión por razón de interés público, la imposibilidad del contratista privado de invocar el incumplimiento del Estado para suspender sus prestaciones, la limitación de la responsabilidad del Estado). Es decir se limita el “oportunismo contractual del gobierno”, que generalmente aparece en los momentos de mayor debilidad del contratante privado (por ejemplo, una vez que la inversión principal ya ha sido realizada y la infraestructura ha sido construida).
Sin embargo, no aparece una preocupación simétrica – explicita en el texto de la ley –relacionada al “oportunismo contractual de la contraparte privada”, que como se ha visto en la experiencia regional y europea aparece como un problema recurrente y es una temática central en la literatura de la temática.
La nueva Ley 27.328 posiciona al financiamiento de infraestructura mediante contratos PPP, como una herramienta de política del gobierno de gran importancia.
Su éxito dependerá de varios factores que permitan que el alivio fiscal que implica su instrumentación en el presente, no se traduzca en un problema fiscal futuro.
Descargar informe completo: Contratos de Asociación Público – Privada (PPP) ¿Una solución al déficit de inversión en infraestructura en Argentina?
